Wer soll das bezahlen? – Die US Navy zwischen Anspruch und Wirklichkeit


Im Dezember 2016 gab die US-Navy ihre neue Zielgröße bekannt. Künftig soll die Kriegsflotte (Battle Force) auf 355 Schiffe anwachsen. Die erst zwei Jahre zuvor beschlossene bisherige Zielgröße betrug 308 Schiffe. Die aktuelle Kriegsflotte umfasst 276 Schiffe. Im Vergleich zu heute beabsichtigt die Navy folglich einen Ausbau um rund dreißig Prozent.

Zur Verdeutlichung: Die zitierten Ziffern umfassen sowohl die eigentlichen Kriegsschiffe (einschließlich Minenkampfschiffe aber ohne Patrouillenboote) sowie auch Flottenversorger, U-Boot-Tender, Führungs- und Aufklärungsschiffe sowie Hochseeschlepper und -bergungsschiffe. Die angestrebte, aus 355 Schiffen bestehende Kriegsflotte soll 284 Kriegsschiffe umfassen: 12 Flugzeugträger (heute: 10); 38 amphibische Schiffe (31); 104 große Kampfschiffe (Kreuzer, Zerstörer) (heute: 85); 52 kleine Kampfschiffe (Fregatten und LCS/Littoral Combat Ship) (19); 66 Jagdunterseeboote (56 einschließlich vier Lenkwaffenunterseeboote) und 12 strategische U-Boote (14). Die angestrebte Flotte hätte somit 69 mehr Kombattanten als die gegenwärtige.

Die Entscheidung zugunsten des Flottenausbaus beruht auf einer Force Structure Assessment (FSA) Analyse, die im letzten Jahr der Obama-Administration durchgeführt wurde. FSA werden in Abständen von wenigen Jahren durchgeführt, um zu gewährleisten, dass die Kräftestruktur der Navy mit der langfristigen Verteidigungsstrategie der USA im Einklang ist. Der Flottenausbau soll die Fähigkeit der Navy gewährleisten, Hochseeeinsätze gegen starke Gegner – sprich Russland und China– durchzuführen, ohne die Fähigkeit für Einsätze in den Litoralgewässern einzubüßen.

Kapazitätsgrenzen

Die Navy prüft noch, über welchen Zeitraum der Ausbau auf 355 Einheiten vollzogen werden soll beziehungsweise kann. Die überparteiliche Rechnungsbehörde des US-Kongresses (Congressional Budget Office – CBO) stellte im April eine Studie über die neue Strukturplanung vor. Die CBO-Experten befanden, dass die angestrebte Flottenstruktur selbst bei größter Anstrengung frühestens 2035, also in achtzehn Jahren, zu erreichen wäre. Weniger kompliziert wäre der Aufbau über drei Jahrzehnte hinweg. Im Zeitraum 2017-2047 müsste die Navy 329 neue Schiffe kaufen, um sowohl ausgemusterte Einheiten zu ersetzen als auch die Gesamtstärke der Flotte auszubauen.

Das sind 75 Schiffe mehr, als gemäß der bisherigen Planung vorgesehen waren. Über dreißig Jahre hinweg wären dies 11 Einheiten jährlich. Im ersten Jahrzehnt des Ausbaus müssten sogar zwölf bis fünfzehn Einheiten jährlich erworben werden, wenn der Ausbau in der kürzest-möglichen Zeit erfolgen soll, stellt der CBO-Bericht fest. Auch die affine Beschaffung zur Ausstattung der Schiffe mit Waffen, Elektronik und Flugzeugen müsste entsprechend gesteigert werden.

Das potenzielle Tempo des Flottenausbaus wird nicht zuletzt durch die Kapazität der US-Werften bestimmt. Im Verlauf der letzten zwei Jahrzehnte erfolgte eine starke Konsolidierung der Schiffsbauindustrie. Der militärische Schiffbau der USA erfolgt heute auf fünf Großwerften und zwei mittelgroßen Werften. Zwei der Großwerften gehören der Firma Huntington Ingalls Industries (HII): Ingalls Shipbuilding in Mississippi (Zerstörer und amphibische Kriegsschiffe) und Newport News Shipbuilding in Virginia (Flugzeugträger und Unterseeboote). Die übrigen Großwerften gehören General Dynamics: Bath Iron Works in Maine (Zerstörer), Electric Boat in Connecticut (U-Boote), und NASSCO in California (Logistikschiffe und Hilfsschiffe).

Die mittleren Werften gehören Fincantieri Marinette Marine in Wisconsin (LCS) und Austal USA in Alabama (LCS und Katamaranfähren, wobei Letztere nicht zur Kriegsflotte gerechnet werden). Hinzu kommen mehrere mittelständische Unternehmen, die kleinere Einheiten für die Navy und für die Coast Guard bauen; diese Werften sind allerdings nicht ausgerichtet, „Battle Force“ Schiffe herzustellen.

'Carl Vinson' - einer von künftig 12 Flugzeugträgern (Foto: US Navy)

170623-N-WE240-067 SAN DIEGO (June 23, 2017) Sailors man the rails as the Nimitz-class aircraft carrier USS Carl Vinson (CVN 70) returns to its homeport of Naval Air Station North Island. Carl Vinson Strike Group completed a five-and-a-half-month deployment to the Western Pacific. (U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 3rd Class Elton Charles Wheeler/Released)

In den letzten Jahren werden durchschnittlich 8,3 Schiffe pro Jahr für die Navy gebaut. Eine Produktionssteigerung auf mindestens 12 Einheiten wird einen Ausbau der Kapazitäten erfordern. Bis zu vier Milliarden Dollar müssten in die Firmeninfrastruktur investiert werden. Ferner müsste die Belegschaft um rund vierzig Prozent erweitert werden. Einstellung und Ausbildung einer großen Anzahl Fachkräfte, ohne Qualitätsstandards und Effizienz einzubüßen, gilt mithin als schwierigster Aspekt einer Kapazitätsausweitung.

Der CBO-Bericht schätzt, dass der U-Boot-Sektor die größten Schwierigkeiten haben wird, sich auf ein gesteigertes Beschaffungstempo einzurichten. Gegenwärtig werden zwei Jagdunterseeboote jährlich gebaut. Falls die Endstärke der neuen Kriegsflotte in weniger als zwanzig Jahren erreicht werden soll, müssten vier Jagd-Unterseeboote jährlich gebaut werden; gleichzeitig soll 2021 der Bau des ersten strategischen Unterseeboots der COLUMBIA-Klasse beginnen. Die Kapazitäten müssten demnach erheblich erweitert werden. Falls der Flottenausbau hingegen auf dreißig Jahre ausgelegt würde, käme die Industrie mit geringeren Investitionen weg.

„Das Potenzial besteht“, erklärte Rear Admiral Michael Jabely, Navy-Referatsleiter für U-Boot-Programme, im März. „Die Frage lautet: ab welchem Zeitpunkt muss man mit dem Bau neuer Einrichtungen und der Einstellung neuen Personals beginnen? Wir expandieren bereits jetzt Infrastruktur und Personalbestand, nur um die neue strategische COLUMBIA-U-Boot-Klasse herzustellen. Wir müssen eruieren, wie wir die Navy in angemessener Zeit auf 66 Jagd-U-Boote bringen (…) ohne den U-Boot-Sektor kaputt zu machen.”

Auf dem Flugzeugträgersektor müsste alle drei bis vier Jahre ein neues Schiff auf Kiel gelegt werden; heute werden Träger in fünfjährigen Abständen gebaut. Auch hier wären nennenswerte, aber überschaubare Kapazitätserweiterungen erforderlich. Bei den übrigen Überwasserkriegsschiffen einschließlich der amphibischen Schiffe wäre die Herausforderung weniger drastisch. Zwar müsste zusätzliches Personal eingestellt werden, doch besteht auf mehreren Werften derzeit überschüssige Infrastruktur, die bei einem gesteigerten Beschaffungstempo wieder aktiviert werden kann.

Zusätzlich zu den Werften müssten Tausende Zulieferer und Dienstleister ihre Kapazitäten ebenfalls erweitern. Auch hier dürfte Fachkräftemangel die größte Hürde darstellen. Der Ausbau der Kapazitäten wird, zumindest auf einigen Sektoren, mehrere Jahre erfordern, gilt jedoch als machbar. Selbst bei maximaler Auslastung sämtlicher Produktionsanlagen könnte der militärische Schiffsbau in den USA nicht auf mehr als 15 Battle Force Einheiten pro Jahr gesteigert werden.

Neben den Produktionsanlagen müsste auch die Wartungskapazität ausgebaut werden. Bereits heute leidet die US-Navy unter einem wesentlichen Wartungsrückstand bei Schiffen und Flugzeugen. Die Navy-Führung beklagt seit Jahren, dass dieser Rückstand die Einsatzbereitschaft der Flotte beeinträchtigt und das Entsendungstempo drosselt. Der aktuelle Rückstand beruht allerdings nicht auf Infrastrukturmangel, sondern primär auf unzureichender Bewilligung für Wartungsetats.

Flottenzusammensetzung ungewiss

Eine 355-Schiffe umfassende Kriegsflotte würde, im Vergleich zur aktuellen Flotte, 19.000 zusätzliche Planstellen für Schiffsbesatzungen und 29.000 zusätzliche – militärische und zivile – Planstellen für Stabs- und Unterstützungspersonal erfordern, befand die CBO-Studie. Navy-Personalchef Vice Admiral Robert Burke schätzte im März den Bedarf an neuen Schiffsbesatzungen sogar auf 20.000 bis 40.000. „Die genaue Anzahl wird davon abhängen, wie die Flotte zusammengesetzt ist“, erklärte er vor dem US-Kongress.

Admiral Burke sprach damit einen weiteren wesentlichen Aspekt des Ausbauprojekts an. Die Navy arbeitet mit einer Vielzahl an Planungsdokumenten mit Laufzeiten zwischen einem Jahr und dreißig Jahren. Die mittel- und langfristigen Pläne werden allerdings jährlich aktualisiert (und dabei früher oder später in wesentlichen Aspekten verändert). Dabei besitzt die Navy mittel- bis langfristig in der Regel nur ein begrenztes Bild der künftig zu beschaffenden Schiffe. Es gibt Vorgaben hinsichtlich der gewünschten Fähigkeiten sowie der Anzahl der Schiffe der verschiedenen Kategorien.

Ob diese Fähigkeiten durch den Erwerb völlig neu entwickelter Klassen oder durch Fortentwicklung gegenwärtig im Bau befindlicher Klassen oder gar durch Verlängerung des Einsatzlebens der gegenwärtigen Einheiten gewährleistet werden, ist häufig ungewiss. Aktuelle Prognosen hinsichtlich der Kosten und der Auslieferung künftiger Schiffsklassen und -einheiten sind folglich nur bedingt zuverlässig. Fest steht, dass die fortgesetzte Beschaffung bereits im Bau befindlicher Schiffsklassen mit weniger Aufwand durch die Industrie zu bewerkstelligen wäre. Auch die Gefahr, dass technologische Hürden das Tempo des Beschaffungsprogramms gefährden, wäre bei der Beschaffung bewährter Klassen geringer.

Unabhängig des genauen Tempos schätzt die CBO-Studie die Beschaffungs- und Betriebskosten dieser Flotte für den Zeitraum 2018-2047 auf durchschnittlich 102 Milliarden Dollar pro Jahr (Kaufkraftbasis: 2017). Dies wäre eine Kostensteigerung um rund 38 Milliarden Dollar jährlich im Vergleich zu den Beschaffungs- und Unterhaltskosten der aktuellen Flotte. Von den zitierten 102 Milliarden Dollar Jahreskosten entfielen durchschnittlich 26,6 Milliarden auf Beschaffung; dies wäre 40 Prozent mehr, als 2016 für Schiffsbeschaffung bewilligt wurde. Kostensteigerungen, insbesondere bei künftig zu entwickelnden Schiffsklassen, sind zu erwarten.

Verfahrenes Etatverfahren

Bau und Ausstattung neuer Navy-Schiffe werden, ebenso wie tiefgreifende Umbau- und Überholungsmaßnahmen, durch einen gesonderten Posten im Verteidigungsbudget finanziert (Shipbuilding and Conversion – SCN). Gelder für SCN-Projekte werden für bis zu fünf Jahre bewilligt und stehen in der Regel für die Beschaffung (oder Überholung) mehrerer Einheiten einer Klasse zur Verfügung. SCN-Ausgaben stellen im Schnitt ein Drittel des jährlichen Navy-Etats dar.

Über diese fünfjährigen Bewilligungen hinaus besteht allerdings keine fiskalische Grundlage für die Beschaffungsplanung. Das Pentagon legt zwar jährlich auch längerfristige Ausgabenpläne vor, um voraussichtliche Kosten künftiger Strukturpläne, Personal- und Betriebskosten zu begründen, doch haben diese grundsätzlich nur „Wunschcharakter“. Der Kongress bestimmt jährlich, was tatsächlich bewilligt wird.

Dies ist zwar in einer Demokratie selbstverständlich, doch ist das Etatsystem der US-Regierung besonders komplex, was wiederum die langfristige Planung für Streitkräftestruktur und Beschaffung erschwert. Der Präsident legt dem Kongress jährlich den Etatantrag der Regierung vor. Dieser Antrag wird in beiden Kammern des Kongresses sowohl vom Verteidigungsausschuss sowie vom allgemeinen Bewilligungsausschuss separat geprüft. Jeder dieser vier Ausschüsse nimmt Änderungen am Antrag vor und erstellt so einen eigenen Haushaltsentwurf, der sich unter Umständen wesentlich vom Antrag des Präsidenten unterscheiden kann.

Navy und Marine Corps fordern seit Jahren Ausbau (Foto: US Navy)

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CORAL SEA (July 10, 2017) The amphibious assault ship USS Bonhomme Richard (LHD 6), right, transits alongside the Henry J. Kaiser-class fleet replenishment oiler USNS John Ericsson (T-AO 194) and the amphibious dock landing ship USS Ashland (LSD 48) during a replenishment-at-sea during Talisman Saber 2017. Bonhomme Richard is part of a combined U.S., Australia and New Zealand expeditionary strike group and is undergoing a series of scenarios that will increase naval proficiencies in operating against blue-water adversarial threats and in its primary mission of launching Marine forces ashore in the littorals. Talisman Saber is a biennial U.S.-Australia bilateral exercise held off the coast of Australia, meant to achieve interoperability and strengthen the U.S.-Australia alliance. (U.S. Navy photo by Mass Communication Specialist 2nd Class Sarah Villegas/Released)

Nach eingehender Debatte dieser Entwürfe in der jeweiligen Vollversammlung verabschieden das Repräsentantenhaus und der Senat zwei separate Bewilligungsgesetze, die sich wiederum mehr oder minder voneinander unterscheiden. Ein aus Repräsentanten und Senatoren gebildeter Ausschuss erarbeitet einen Kompromisshaushalt, der von beiden Kammern akzeptiert werden kann. Nach Verabschiedung dieses Haushalts durch beide Legislativkammern wird das Bewilligungsgesetz endlich dem Präsidenten zur Unterzeichnung vorgelegt.

Für die Verteidigungsplanung ist das Bewilligungssystem vor allem frustrierend, weil der Kongress nicht nur über die Höhe des Haushalts, sondern auch über die detaillierte Verteilung und Verwendung der Gelder befindet. Dabei fügen die Abgeordneten nach eigener Bewertung Etatposten hinzu, die vom Militär nicht beantragt wurden und teilweise sogar unerwünscht sind. Andere Posten werden gestrichen oder reduziert.

Dies lässt sich an der aktuellen Debatte über den Navy-Etat für das Fiskaljahr 2018 (Fiscal Year 2018 – FY 2018) verdeutlichen. Die Regierung Trump beantragte für das Verteidigungsministerium einen Basishaushalt in Höhe von 582,3 Milliarden Dollar. Die Entwürfe des Repräsentantenhauses (Basisbudget: 593 Milliarden;) und des Senats (Basisbudget: 611 Milliarden) liegen beide über dem Antrag des Präsidenten.

Für die Navy beantragte die Regierung die Beschaffung von neun Schiffen sowie die Schaffung von 4.000 Planstellen (aktiver Dienst). Das Repräsentantenhaus möchte (über den Antrag des Präsidenten hinaus) 1.000 neue Planstellen für die Reserve schaffen. Das „Haus“ möchte ferner über den Antrag der Navy hinaus acht zusätzliche F/A-18 bewilligen, der Senat sogar zehn. Beide Kammern wollen je einen Zerstörer und ein amphibisches Kriegsschiff über den Pentagon-Antrag hinaus bewilligen. Das „Haus“ fügte ferner zwei zusätzliche LCS zum Etat hinzu, während der Senat stattdessen ein weiteres Jagd-U-Boot zum Etat hinzufügte. Dies widerspricht dem Ansinnen des Verteidigungsministers, der im kommenden Jahr den Schwerpunkt auf Steigerung der Einsatzbereitschaft und Abbau des Wartungsrückstandes setzen will.

Unzureichende Mittel

Fraglich bleibt allerdings, ob ein ordentlicher Haushalt für das Fiskaljahr 2018 (Laufzeit: 01.10.2017-31.09.2018) überhaupt verabschiedet wird. Seit 2011 wurde lediglich 2016 ein einheitlicher Etat durch den Kongress verabschiedet und vom Präsidenten unterzeichnet. In den übrigen Jahren wurde der Staatsbetrieb durch eine Reihe „kontinuierlicher Resolutionen“ gewährleistet. Gemäß diesem Verfahren bewilligt der Kongress die gleiche oder eine ähnliche Etatsumme wie im Vorjahr, wenn keine Einigung zwischen den Kammern oder zwischen Legislative und Exekutive zustande kommt.

Das 2011 verabschiedete Budget Control Act (BCA) Gesetz (auch als „Sequestrations-Gesetz“ bekannt) trägt wesentlich zu dem Etatdilemma bei. Das auf zehn Jahre (2012-2021) ausgelegte BCA legt für jede Ausgabenkategorie des Bundeshaushaltes jährliche Obergrenzen fest und soll so zur Eindämmung der Staatsverschuldung beitragen. Im Rahmen des BCA wurden die im Zehnjahresplan des Pentagons vorgesehenen Ausgaben um durchschnittlich 12 Prozent jährlich gekürzt.

Diese Summe reicht allerdings nicht aus, um sowohl das aktuelle Militär einsatzbereit zu halten, laufende Überseeverpflichtungen durchzuführen und Beschaffung für die Zukunft vorzunehmen. Folglich werden die Obergrenzen von Anfang an umgangen. Einerseits verabschiedete der Kongress ein Sondergesetz, dass die Obergrenzen für 2014 und 2015 anhob, andererseits werden in jedem Jahr (zumeist mehrere) Zusatzbewilligungen verabschiedet. Diese Zusatzbewilligungen decken unter anderem die laufenden Auslandseinsätze, können grundsätzlich aber auch für strategisch-wichtige Beschaffungsprogramme vergeben werden, die aus Kostengründen nicht aus dem Basishaushalt gedeckt werden.

Solange die Sequestrationsobergrenzen greifen, wird es kaum möglich sein, das bisherige Tempo der Schiffsbeschaffung wesentlich zu steigern. Mit dem Auslaufen des BCA wäre der Weg frei, ab 2022 wesentlich höhere Verteidigungsetats zu verabschieden, um einen Ausbau der Streitkräfte – einschließlich der Navy – voranzutreiben.

Der von der Regierung Trump im Frühjahr vorgelegte Zehnjahresplan für Staatsausgaben sieht einen laufenden Anstieg der Verteidigungsausgaben vor – bis auf 727 Milliarden Dollar im Jahr 2027. Dies reicht allerdings nach einhelliger Meinung von Budgetexperten nicht aus, um den von Trump befürworteten massiven Ausbau der Streitkräfte – einschließlich der Flotte – zu finanzieren. Im Verlauf der nächsten fünf Jahre sollen gemäß der Trump’schen Vorlage 42 Schiffe beschafft werden – genauso viele wie unter der bisherigen Planung der Regierung Obama.

Einige Legislatoren fordern daher wesentlich höhere Verteidigungsausgaben. Senator John McCain, Vorsitzender des Verteidigungsausschusses im Oberhaus, präsentierte beispielsweise im Januar einen eigenen Etatvorschlag. McCain fordert bereits für FY 2018 ein Pentagon-Basisetat in Höhe von 640,3 Milliarden Dollar (obwohl die gültige Sequestrationsobergrenze bei 549,3 Milliarden liegt). Im Zeitraum 2018- 2022 möchte McCain bereits 59 Schiffe in Auftrag geben. Alleine in den nächsten fünf Jahren würde der McCain Plan die Verteidigungsausgaben um 430 Milliarden Dollar steigern.

Flottenplan auf Zeit

Womit der Pferdefuß des neuen Flottenplans erreicht wäre. Der US-Verteidigungsetat ist bereits der höchste der Welt. Binnenpolitische Etatposten – Sozialausgaben, Gesundheitswesen, Infrastruktur, innere Sicherheit – wollen nicht vernachlässigt werden. Steuererhöhungen, selbst für die Verteidigung, wären politisch untragbar. Schließlich stellt der Abbau des Haushaltsdefizits für viele Parteifreunde Trumps und McCains eine größere Priorität dar als die Ausweitung der Streitkräfte. Die 355-Schiffe umfassende Flotte könnte unter Umständen an der Fiskalklippe scheitern.

Flugzeugträger 'John F Kennedy' im Bau (Foto: US Navy)

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NEWPORT NEWS, Va. (June 22, 2017) A crane moves the lower stern into place on the nuclear-powered aircraft carrier USS John F. Kennedy (CVN 79) at Huntington Ingalls Shipbuilding in Newport News, Va. John F. Kennedy is the second Gerald R. Ford-class aircraft carrier which is now 50 percent structurally complete. (U.S. Navy photo/Released)

Letztendlich bleibt festzustellen, dass ohnehin kein Flottenplan große Aussicht hat, mehr als fünf Jahre unverändert zu überstehen. Neue Einschätzung der strategischen Lage, technologischer Wandel, fiskalische Zwänge, sich ändernde politische Mehrheiten – viele Faktoren bewirken die laufende Anpassung der militärischen Planung. Auf zwanzig und dreißig Jahre ausgerichtete Pläne müssen als Leitfäden verstanden werden. Im Zeitraum 2001-2015 wurden zehn verschiedene „Force Structure Goals“ für die Kriegsflotte vorgelegt. Die meisten zielten auf eine Endstärke im Bereich von 310 Schiffen ab; die Extremwerte lagen bei 375 Schiffen (2002-2004) beziehungsweise 260 Einheiten (Anfang 2005). Die tatsächliche „Battle Force“ Stärke liegt seit 2003 ständig unter 300 Einheiten.

Diese Umstände erkennt auch der nominierte Navy-Minister Richard V. Spencer, der es in seiner Bestätigungsanhörung vor dem Senat Anfang Juli vermied, sich auf eine bestimmte Zielgröße festzulegen. Doch selbst wenn die jüngste Vorgabe einer Kriegsflotte aus 355 Schiffen wider Erwarten noch in drei Jahrzehnten Bestand haben sollte, sagt die Ziffer nichts über die Zusammensetzung aus.

Wird ein Teil der kleineren Kriegsschiffe bis dahin unbemannt sein? Werden als Übergang Schiffe, die vor Jahren eingemottet wurden, mit neuen Waffensystemen und Sensoren ausgestattet und wieder in Dienst gestellt, um die Flotte schneller auf die Zielgröße auszuweiten (für einen Bruchteil der Kosten der entsprechenden Neubeschaffung)? Werden weiterhin „Superträger“ gebaut oder wird die künftige US-Flotte stattdessen eine größere Anzahl leichter Träger besitzen? Diese Fragen werden in den kommenden Jahren beantwortet – und immer wieder neu gestellt.

Dieser Artikel wird mit freundlicher Genehmigung der „MarineForum – Zeitschrift für maritime Fragen“ veröffentlicht.

Marineforum

Kurzfassung
Wer soll das bezahlen? - Die US Navy zwischen Anspruch und Wirklichkeit
Artikelüberschrift
Wer soll das bezahlen? - Die US Navy zwischen Anspruch und Wirklichkeit
Erklärung
Im Dezember 2016 gab die US-Navy ihre neue Zielgröße bekannt. Künftig soll die Kriegsflotte (Battle Force) auf 355 Schiffe anwachsen. Die erst zwei Jahre zuvor beschlossene bisherige Zielgröße betrug 308 Schiffe. Die aktuelle Kriegsflotte umfasst 276 Schiffe. Im Vergleich zu heute beabsichtigt die Navy folglich einen Ausbau um rund dreißig Prozent.
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