Allgemein — UN-Resolution 1816 — Neue internationale Dimension der Pirateriebekämpfung

Rechts­diskus­sion in Deutsch­land
Bish­er aber hat die Deutsche Marine keine entsprechen­den Anweisun­gen erhal­ten. Deutsch­land hat sich damit in eine diplo­ma­tis­che und bünd­nis­poli­tis­che Zwick­müh­le manövri­ert.

Die deutsche Poli­tik war bish­er mehrheitlich der Auf­fas­sung, dass das deutsche Recht solchen Aktiv­itäten ent­ge­gen­stünde. Pira­teriebekämp­fung sei Polizeiauf­gabe, nicht Sache der Marine. Wom­it die para­doxe Sit­u­a­tion entste­ht, dass die Gren­zpolizei See die Befug­nis, aber nicht die Mit­tel und nicht die örtliche Präsenz hat, und die Marine die Mit­tel und die örtliche Präsenz, aber nicht die Befug­nis. Ein Beispiel dafür, dass sich eine heute beste­hende Gefahren­si­t­u­a­tion mit dem herge­bracht­en begrif­flichen Handw­erk­szeug der äußeren und inneren Sicher­heit, der Aufteilung nach Polizeiar­beit und Mil­itärauf­gabe nicht mehr erfassen lässt.

Man beruft sich zur Begrün­dung der Untätigkeit gern auf sog. ein­fach­es unter dem Grundge­setz ste­hen­des Recht, weil es schein­bar eine klare und ein­deutige Antwort auf die Frage des Dür­fens gibt: Die behördliche Zuständigkeit für die Strafver­fol­gung – d.h. Fes­t­nahme – von Seeräu­bern wird im Deutschen Recht geregelt im Seeauf­gabenge­setz (§ 1 Nr. 3 sowie § 4 Abs. 1–3) und im Range noch darunter in der „Verord­nung zur Beze­ich­nung der zuständi­gen Vol­lzugs­beamten des Bun­des für Auf­gaben nach der Straf­prozes­sor­d­nung auf dem Gebi­et der Seeschiff­fahrt“ (Zuständigkeits­beze­ich­nungs-Verord­nung See, Zust­BV-See) vom 4. März 1994 (bei­de Regel­w­erke sind unter www.gesetze-im-internet.de ver­füg­bar).

Die Zuständigkeit der Strafver­fol­gung durch Fes­t­nahme liegt nach der Zust­BV-See auch „seewärts der Begren­zung des deutschen Küsten­meeres“ bei der Bun­de­spolizei-See. Daraus fol­gert man eine rechtliche Schranke der Zuständigkeit­en für die Deutsche Marine, egal, wo auf dem Globus deren Ein­heit­en ger­ade operieren. Was allerd­ings kaum überzeugt, denn mit dem Seege­bi­et, für das in dieser Vorschrift eine Zuständigkeit aus­gewiesen wird, kann sin­nvoller­weise nur das­jenige Seege­bi­et jen­seits der deutschen See­gren­zen gemeint sein, in dem die Boote der Bun­de­spolizei-See regelmäßig Seer­aumüberwachung betreiben. Sehr großzügig aus­gelegt kön­nten dies max­i­mal die inter­na­tionalen Gewäss­er von Nord- und Ost­see sein. Der ganze übrige Rest der Welt­meere ist sich­er nicht gemeint, weil es keinen poli­tis­chen Willen geschweige denn eine rechtliche Vorschrift gibt zu ein­er entsprechen­den Aus­dehnung des Oper­a­tions­ge­bi­etes der Bun­de­spolizei See. Deshalb ist die Zust­BV-See auf Ein­sätze am Horn von Afri­ka oder an ander­er weit von Deutsch­lands Küstengewässern ent­fer­n­ter Stelle nicht anwend­bar.

Die SPD-Frak­tion im Deutschen Bun­destag hat sich ein Arbeitspa­pi­er vor­legen lassen, in dem eine andere Argu­men­ta­tion­slin­ie zum gle­ichen Ergeb­nis führt: „Das Seeauf­gabenge­setz spricht zwar der Bun­de­spolizei die Zuständigkeit zur Pira­teriebekämp­fung seewärts des deutschen Küsten­meeres zu. Eine auss­chließliche Kom­pe­tenz­zuweisung ist jedoch aus den genan­nten Geset­zen nicht ein­deutig ersichtlich. Ins­beson­dere in Verbindung mit § 6 des Bun­de­spolizeige­set­zes (BPolG), wonach „unbeschadet der Zuständigkeit ander­er Behör­den oder der Stre­itkräfte die Bun­de­spolizei auf See außer­halb des deutschen Küsten­meeres die Maß­nah­men zu tre­f­fen hat, zu denen die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land nach dem Völk­er­recht befugt ist“, ergibt sich, dass die Bun­de­spolizei auf See auch neben anderen Behör­den oder der Stre­itkräfte zuständig ist. Aus dem Umkehrschluss fol­gt, dass die Marine eben­so neben der Bun­de­spolizei außer­halb des deutschen Küsten­meeres zuständig sein kann.“

Der Ausübung der Befug­nisse zur Strafver­fol­gung durch die Deutsche Marine in ent­fer­n­ten Seege­bi­eten ste­hen Seeauf­gabenge­setz und Zust­BV-See also nicht ent­ge­gen.

Vor allem aber beruft man sich gern auf das Grundge­setz, das ange­blich der Bekämp­fung der Pira­terie ent­ge­gen­ste­hen soll.

Angelpunkt ist Artikel 87a Grundge­setz:
(1) Der Bund stellt Stre­itkräfte zur Vertei­di­gung auf. …
(2) Außer zur Vertei­di­gung dür­fen die Stre­itkräfte nur einge­set­zt wer­den, soweit dieses Grundge­setz es aus­drück­lich zuläßt.

Eine ganz expliz­it for­mulierte Befug­nis find­et sich im Grundge­setz tat­säch­lich nicht. Doch gle­ich mehrere Artikel im Grundge­setz ste­hen dem Ein­satz gegen Pirat­en keineswegs im Wege, son­dern weisen den Weg zur Beru­fung auf das Völk­er­recht.

Artikel 24 des Grundge­set­zes sei hier zuerst erwäh­nt:
(2) Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem Sys­tem gegen­seit­iger kollek­tiv­er Sicher­heit einord­nen; …

Artikel 24 Absatz 2 Grundge­setz ermöglicht den Beitritt zu Ver­bün­den von Staat­en, die sich gegen­seit­ig und kollek­tiv dazu verpflicht­en, die inter­na­tionale Sicher­heit zu bewahren. Durch den Beitritt anerken­nt die Bun­desre­pub­lik die daraus resul­tieren­den Befug­nisse und Verpflich­tun­gen. Er legit­imiert damit auch einen Ein­satz der Deutschen Stre­itkräfte, soweit dies zu den Befug­nis­sen und Verpflich­tun­gen gehört. Die UN ist der Pro­to­typ des gegen­seit­i­gen kollek­tiv­en Sicher­heitssys­tems, die Res­o­lu­tion 1816 ist das Man­dat zum Ein­satz von Stre­itkräften.

Artikel 59 Grundge­setz ist ein weit­eres ver­fas­sungsrechtlich­es Bindeglied zum Völk­er­recht:
(1) Der Bun­de­spräsi­dent ver­tritt den Bund völk­er­rechtlich. Er schließt im Namen des Bun­des die Verträge mit auswär­ti­gen Staat­en.

Deutsch­land darf völk­er­rechtliche Verträge abschließen, bis hin zum Anschluss an kollek­tive Sicher­heitssys­teme, die eine große Vielzahl von Staat­en erfassen, dies ergibt sich aus der Zusam­men­schau mit Artikel 24 Grundge­setz. Wenn die Verträge Befug­nisse und Verpflich­tun­gen enthal­ten, anerken­nt die Bun­desre­pub­lik diese als ver­tragschließende Partei. Deutsch­land hat das SRÜ rat­i­fiziert. Also darf die Bun­desre­pub­lik die aus dem SRÜ resul­tieren­den Befug­nisse ausüben. Damit hat sich Deutsch­land in Obli­go begeben, zur größt­möglichen inter­na­tionalen Zusam­me­nar­beit bei der Bekämp­fung der Pira­terie zu beizu­tra­gen. Diese Befug­nisse und Verpflich­tun­gen gel­ten über die Dauer des UN-Man­dats aus der Res­o­lu­tion 1816 hin­aus, allerd­ings räum­lich begren­zt auf die inter­na­tionalen Gewäss­er.

D.h. Deutsch­land muss einen Beitrag leis­ten zur Beendi­gung der Bedro­hung der Schiff­fahrt vor Soma­lia durch Piraten­ban­den. Einen Beitrag leis­ten heißt, es kann abge­wogen wer­den, welchen Beitrag man leis­ten will und kann. Doch eine kom­plette Ver­weigerung des Mit-Tuns ist eben kein Beitrag. Ver­weigert sich Deutsch­land weit­er, ste­ht nicht allein die Frage der poli­tis­chen Glaub­würdigkeit im Raum, son­dern auch die der Ver­tragstreue. Andere gehen mit gutem Beispiel voran, wie etwa Däne­mark, die Nieder­lande und dem­nächst auch Schwe­den.

Artikel 25 Grundge­setz schließlich pos­tuliert die Gel­tung auch der all­ge­meinen Regeln des Völk­er­rechts für die Organe der Bun­desre­pub­lik:
Die all­ge­meinen Regeln des Völk­er­rechts sind Bestandteil des Bun­desrechts. Sie gehen den Geset­zen vor …

Nun ist sich die juris­tis­che Fach­welt darin einig, dass völk­er­rechtliche Verträge wie das SRÜ keine all­ge­meinen Regeln des Völk­er­rechts sind. Dies hat auch das Auswär­tige Amt im Mai auf eine Anfrage von Dr. Rain­er Stin­ner (MDB) fest­gestellt. Weit­er hat das AA aber auch fest­gestellt, dass die Vorschriften des Artikels 105 SRÜ zur Pira­teriebekämp­fung gewohn­heit­srechtlich über­lieferte Regeln darstellen – die auch ohne Auf­nahme in das SRÜ all­ge­mein anerkan­nt sind. Dieser Hin­weis find­et sich auch in der Antwort der Bun­desregierung auf eine „Kleine Anfrage“ der Abge­ord­neten Dr. Stin­ner, Hom­burg­er, Hoff et.al. vom Mai 2008 (Bun­destags-Druck­sache 16/9286). Solch­es Völk­erge­wohn­heit­srecht befugt und verpflichtet die Bun­desre­pub­lik, weil sie sich in Artikel 25 des Grundge­set­zes eben diese Bindung aufer­legt hat.

Also: Artikel 25 Grundge­setz ste­ht der Bekämp­fung der Pira­terie durch Organe der Bun­desre­pub­lik nicht ent­ge­gen, son­dern enthält vielmehr die Befug­nis und Verpflich­tung dazu. Auch diese Befug­nisse gel­ten über die Dauer des UN-Man­dats aus der Res­o­lu­tion 1816 hin­aus, allerd­ings räum­lich begren­zt auf die inter­na­tionalen Gewäss­er.

Für die Pira­teriebekämp­fung bedarf es im Übri­gen keines Man­dats des Deutschen Bun­destages. Es liegt näm­lich kein Fall des Artikels 87 a Grundge­setz vor. Diese Vorschrift erfasst nur solche Ein­sätze, die als bewaffnete Unternehmung „mil­itärisches Gepräge“ (Bun­desver­fas­sungs­gericht) aufweisen. Bei der Pira­teriebekämp­fung han­delt sich aber ger­ade nicht um einen Kon­flikt mit frem­den bewaffneten Stre­itkräften, son­dern um eine Auf­gabe zur Bewäl­ti­gung eines „Grey-Area-Phe­nom­e­non“, deren Erfül­lung allerd­ings den Ein­satz robuster, d.h. mil­itärisch­er Mit­tel voraus­set­zt.

Auch wenn die Pira­teriebekämp­fung kein Fall des Artikels 87a Grundge­setz ist, so gilt doch, dass dieser Artikel den Dreh- und Angelpunkt für Fra­gen des Stre­itkräf­teein­satzes im Grundge­setz bildet. Ihm kommt auf­grund sein­er Entste­hung­sh­in­ter­gründe und wegen sein­er ver­fas­sungssys­tem­a­tis­chen Stel­lung eine große Bedeu­tung zu.

Artikel 87a Grundge­setz fordert, dass Stre­itkräfte nur einge­set­zt wer­den dür­fen, soweit das Grundge­setz es expliz­it zulässt:
Außer zur Vertei­di­gung dür­fen die Stre­itkräfte nur einge­set­zt wer­den, soweit dieses Grundge­setz es aus­drück­lich zulässt.

Dem Erforder­nis der Aus­drück­lichkeit ist mit den oben erläuterten Ver­weisen des Grundge­set­zes in den Artikeln 24, 25 und 59 auf völk­er­rechtliche Verpflich­tun­gen Genüge getan, soweit in den danach ein­schlägi­gen völk­er­rechtlichen Nor­men Befug­nisse oder Pflicht­en zum Ein­satz bewaffneter Kräfte expliz­it enthal­ten sind. Sowohl das SRÜ als auch die Res­o­lu­tion 1816 enthal­ten hin­re­ichend konkret for­mulierte Befug­nisse und Verpflich­tun­gen.