Allgemein — Piraterie/Terrorismus — Seesicherheit Piraterie und Terrorismus auf See

Dieser Artikel wird mit fre­undlich­er Genehmi­gung der “Marine­Fo­rum — Zeitschrift für mar­itime Fra­gen” veröf­fentlicht.

Marineforum

WAS IST ZU TUN?

SEESICHERHEIT, PIRATERIE UND TERRORISMUS AUF SEE

(Vizead­mi­ral a.D. Lutz Feldt ist Präsi­dent des Deutschen Marine Insti­tutes und war in sein­er let­zten Ver­wen­dung Inspek­teur der Marine. Kon­ter­ad­mi­ral a.D. Dr. Sig­urd Hess ist Vor­sitzen­der der Deutschen Gesellschaft für Schiff­fahrts- und Mari­negeschichte und war in sein­er let­zten Ver­wen­dung Chef des Stabes des NATO HQ Ost­seezugänge, Karup, Däne­mark)

Es ist ver­ständlich, dass nach der Lek­türe der zahlre­ichen und unter­schiedlichen Beiträge zur Seesicher­heit im All­ge­meinen und der Bekämp­fung der Pira­terie im Beson­deren den Lesern des Marine­Fo­rum – je nach eigen­em Ken­nt­nis­stand – sehr konkrete und wichtige Fra­gen unbeant­wortet geblieben sind. Dies hängt auch mit der Sache selb­st zusam­men: Ein­er­seits han­delt es sich bei allen Artikeln nur um »eine« Sicht der Dinge und ander­er­seits ist anzuerken­nen, dass wir uns, genau wie die Bürg­er unser­er Nach­barstaat­en und Ver­bün­de­ten, in einem Prozess befind­en, den man get­rost als einen Lern­prozess beze­ich­nen kann. Das gilt für alle Ver­ant­wortlichen und auch für die Beteiligten, die im Ein­satz befind­lichen Sol­dat­en. Hier soll nun der Ver­such unter­nom­men wer­den, zumin­d­est einige der in den Artikeln genan­nten Prob­leme mit Lösungsvorschlä­gen zu verbinden.

Dabei ist festzustellen, dass sich die Fra­gen an die Poli­tik richt­en. Auch wenn immer wieder darauf hingewiesen wird, die Deutsche Marine ver­füge über alle Befug­nisse, um erfol­gre­ich han­deln zu kön­nen, ist dies lei­der nur ein Teil der Antwort. Die Antworten oder das Schweigen der Poli­tik haben direk­te und langfristige Auswirkun­gen auf das Bewusst­sein und Han­deln der Sol­dat­en.

Han­deln sie, dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit fol­gend, zögern sie aus Unsicher­heit oder sehen sie weg: Dies ist die Lage für die Sol­dat­en auf allen Führungs- und Durch­führungsebe­nen. Und diese Lage ver­langt eine poli­tis­che Antwort und am Ende neue Geset­zes­nor­men.

Die Ver­ant­wor­tung für die For­mulierung der Man­date liegt im Bun­desmin­is­teri­um der Vertei­di­gung

Was darf die Deutsche Marine für die Auf­gabe leis­ten, Seesicher­heit zu bewahren oder wieder herzustellen? Die Deutsche Marine hat im Sinne des Artikels 87a des Grundge­set­zes (GG) einen Vertei­di­gungsauf­trag, der durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht mit dem Urteil vom 12. Juli 1994 an ein Man­dat des Deutschen Bun­destages gebun­den ist. Diese Man­datsvorschläge wer­den für jeden Ein­satz weitest­ge­hend im Bun­desmin­is­teri­um der Vertei­di­gung erar­beit­et. Hier liegt also die Ver­ant­wor­tung für die For­mulierung der Man­date.

Für die Oper­a­tion Active Endeav­our (OAE) im Mit­telmeer wird die Deutsche Marine nach Artikel 5 des NATO-Ver­trages einge­set­zt, das Man­dat wurde nach den Ter­ro­ran­schlä­gen vom 11. Sep­tem­ber 2001 vom Par­la­ment gebil­ligt. Dies ist seit­dem unverän­dert gültig. Die Marine ver­fügt damit über alle Befug­nisse, die der NATO-Befehlshaber in Neapel in seinem Oper­a­tions­be­fehl fest­gelegt hat, und die im Man­dat des Bun­destages aus­drück­lich benan­nt sind. Damit sind die im Rah­men von OAE einge­set­zten Mari­neein­heit­en hand­lungs­fähig.

In ähn­lich­er Weise wurde das Man­dat für die seit Herb­st 2001 laufende Oper­a­tion Endur­ing Free­dom (OEF) gegen den inter­na­tionalen Ter­ror­is­mus entwick­elt, an dem sich die Deutsche Marine durchge­hend beteiligt hat. Wieder­holt hat sie auch mit großem Erfolg den Befehlshaber in See gestellt, zulet­zt wieder für sechs Monate bis Mitte 2009. Das Man­dat ist allerd­ings auf den Ter­ror­is­mus begren­zt und ist weit­eren Bedro­hun­gen im Seege­bi­et am Horn von Afri­ka nicht angepasst wor­den. Bei Piratenüber­fällen durfte nur im Rah­men der Nothil­fe gemäß Seerecht­sübereinkom­men einge­grif­f­en wer­den, dies hat die Pirat­en allerd­ings wenig beein­druckt.

Mari­nesicherungskräfte auf Wun­sch von Reed­ern und Kapitä­nen? (Foto: PIZM)

In der Oper­a­tion Ata­lan­ta der Europäis­chen Union (EU) ist die Deutsche Marine nach GG-Artikel 24, Abs. 2 einge­set­zt. Das vom Bun­destag ver­ab­schiedete Man­dat basiert auf Res­o­lu­tio­nen des Sicher­heit­srates der Vere­in­ten Natio­nen und einem Man­dat der EU. Die Führung für Ata­lan­ta liegt beim EU-Marine­haup­tquarti­er in North­wood bei Lon­don. Der Oper­a­tion liegt ein robustes Man­dat zugrunde, das vom Vertei­di­gungsmin­is­teri­um mit eige­nen Pri­or­itäten umge­set­zt wurde. Auch hier ist die Marine hand­lungs­fähig, und zwar im gesamten Spek­trum ihrer Fähigkeit­en. Das Man­dat erlaubt auch die Ein­schif­fung von so genan­nten »Ves­sel Pro­tec­tion Teams«, dafür aus­ge­bilde­ten Sol­dat­en der Mari­nesicherungskräfte auf Wun­sch von Reed­ern und Kapitä­nen.

Die lange Zeit nicht gek­lärte Frage nach der Zuständigkeit bei der Festnahme/Festsetzung von Pirat­en, der Beweis­sicherung und der Strafver­fol­gung ist für diese Oper­a­tion durch ein Abkom­men der EU mit Kenia nun gek­lärt. Allerd­ings nimmt das Seerecht­sübereinkom­men die Staat­en, die Pirat­en fest­set­zen, auch für die Strafver­fol­gung in die Pflicht. Insofern ist die gegen­wär­tige Lösung nur eine Zwis­chen­lö­sung und nur auf Kenia begren­zt. Bei der Strafver­fol­gung der Pirat­en beste­ht Hand­lungs­be­darf.

Die Embar­go-Oper­a­tion vor dem Libanon beruht auf einem Man­dat des Sicher­heit­srates der Vere­in­ten Natio­nen. Auch hier basiert der Ein­satz der Marine auf GG-Artikel 24, Abs. 2. Das Man­dat hat drei Kom­po­nen­ten: Die Erste bet­rifft die mil­itärische Embar­go-Oper­a­tion, die Zweite die poli­tis­che Auf­gabe, die Block­ade der libane­sis­chen Küste durch die Israelis­che Marine zu been­den und die Dritte den Aus­bil­dungsauf­trag gegenüber der Libane­sis­chen Marine. Die Oper­a­tion wird von den Vere­in­ten Natio­nen aus New York geführt. Der Befehlshaber in See ist über einen lan­gen Zeitraum durch die Deutsche Marine gestellt wor­den. Das Man­dat, wiederum im Vertei­di­gungsmin­is­teri­um erar­beit­et, gibt der Marine die notwendi­gen Befug­nisse zur Auf­tragser­fül­lung.

Die Antwort auf die Frage nach den Befug­nis­sen ist damit gegeben: Bei Ein­sätzen, die im Rah­men eines kollek­tiv­en Sicher­heitssys­tems auf der Grund­lage des GG-Artikels 24 erfol­gen und denen der Bun­destag zuges­timmt hat, ver­fügt die Marine über die im nationalen Man­dat beschlosse­nen Hand­lungsspiel­räume. Wie mehrfach fest­gestellt, unter­liegen sie der Kon­trolle der Poli­tik. Insoweit ist es richtig und auch angemessen festzustellen, dass eine Ergänzung des Grundge­set­zes oder ein geson­dertes Seesicher­heits­ge­setz für die oben genan­nten Ein­sätze nicht erforder­lich ist.

Der Marine sind keine Befug­nisse über­tra­gen wor­den, die den möglichen Bedro­hun­gen gerecht wer­den wür­den

Ganz anders sieht die Lage allerd­ings außer­halb dieser auf GG-Artikel 24 basieren­den Ein­sätze aus. Dies lässt sich an einem möglichen Szenario sehr gut verdeut­lichen: Eine Fre­gat­te der Deutschen Marine hat ihre Teil­nahme an der Oper­a­tion Ata­lan­ta erfol­gre­ich been­det.

Über­gabe eines mut­lamßlichen Pirat­en in Kenia (Foto: PIZM)

Dabei hat die Besatzung Pirat­en fest­ge­set­zt und in Kenia den Strafver­fol­gungs­be­hör­den übergeben, hat erfol­gre­ich durch Präsenz und den Ein­satz von Bor­d­waf­fen Pira­te­nan­griffe auf Han­delss­chiffe ver­hin­dert. Auf dem Rück­marsch als Einzelfahrer und unter nationalem Kom­man­do wird sie Zeuge eines Angriffs von Pirat­en auf ein Han­delss­chiff. Dieselbe Besatzung, die vorher unter inter­na­tionalem Kom­man­do Pirat­en aktiv bekämpfte, darf nun nur noch im Rah­men der Nothil­fe des Seerecht­sübere­in- kom­mens agieren. Dass dies nicht aus­re­icht, hat die Entwick­lung am Horn von Afri­ka in den Jahren vor 2008 gezeigt.

Aber auch auf dem weit­eren Rück­marsch, sowohl auf Hoher See wie auch in den eige­nen Hoheits­gewässern, sind der Marine keine Befug­nisse über­tra­gen wor­den, die den möglichen Bedro­hun­gen gerecht wer­den wür­den. Wed­er ist die Bekämp­fung des Dro­gen­han­dels auf Hoher See zuläs­sig, noch die Ver­hin­derung der Ver­bre­itung von Massen­ver­nich­tungswaf­fen, noch die Bekämp­fung von ter­ror­is­tis­chen Bedro­hun­gen vor der eige­nen Haustür und auch dort nicht, wo sie ihren Ursprung haben, noch die Bekämp­fung von Men­schen­han­del oder ille­galer Migra­tion, noch die Bekämp­fung von ille­galem Waf­fen­han­del über See. Die Aufzäh­lung ließe sich fort­set­zen, die Bedro­hun­gen sind real und Deutsch­land trägt eine im Seerecht­sübereinkom­men for­mulierte Mitver­ant­wor­tung für die Sicher­heit auf den Welt­meeren.

Sowohl die EU, als auch die NATO, als auch Sicher­heits­bünd­nisse in anderen Regio­nen der Welt schätzen den Trans­port von Massen­ver­nich­tungswaf­fen über den Seeweg als eine der gefährlich­sten Bedro­hun­gen ein. Alle informellen Bit­ten unser­er Ver­bün­de­ten nach Beteili­gung der Deutschen Marine sind schon im Bun­desmin­is­teri­um der Vertei­di­gung abschlägig beschieden wor­den. Die Begrün­dun­gen der Ablehnung waren und sind die fehlen­den Regelun­gen im Grundge­setz. Dies bezieht sich sowohl auf die Lage auf der Hohen See und in der Außen­wirtschaft­szone, also bis zu 200 sm von der Küste ent­fer­nt, wie auch in unseren eige­nen Hoheits­gewässern, also in dem Seege­bi­et bis zu 12 sm von unser­er Küste ent­fer­nt.

Auch hier ver­fügt die Deutsche Marine über keine Befug­nisse und Zuständigkeit­en und damit ver­bun­den auch über keine Ver­ant­wor­tung. Diese teilen sich Bun­des- und Län­der­min­is­te­rien und deren Behör­den. Die Marine kann auf Anforderung von Amt­shil­fe gem. GG-Artikel 34 nur diejeni­gen nicht­mil­itärischen Fähigkeit­en ihrer Sol­dat­en und Ein­heit­en, Schiffe und Flugzeuge ein­brin­gen, über die auch die Polizei ver­fü­gen würde, nicht mehr und nicht weniger. Je nach Bedro­hungslage ermöglicht das eine mehr oder weniger erfol­gre­iche Zusam­me­nar­beit mit Bund und Län­dern. Ist die Bedro­hung durch die Polizei oder zivile Kräfte nicht erfol­gre­ich abzuwehren, ist die Deutsche Marine nach der gegen­wär­ti­gen Recht­slage nicht befugt zu han­deln, nicht inner­halb der Hoheits­gewäss­er und auch nicht außer­halb. Täte sie es doch, um größeren Schaden oder eine Katas­tro­phe abzuwen­den, agierte sie in ein­er Grau­zone des Rechts, manche wür­den später von Ver­stößen gegen das Grundge­setz sprechen. Dies ist den ver­ant­wortlichen Offizieren und Besatzun­gen nicht zuzu­muten – und da hil­ft auch das Wort eines Min­is­ters, mag es noch so ehrlich gemeint sein, nicht weit­er.

Zwar hat die Begrün­dung der Ablehnung des Luft­sicher­heits­ge­set­zes durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht wenig mit der For­mulierung eines notwendi­gen und erforder­lichen Seesicher­heits­ge­set­zes zu tun, den­noch ist eine Pas­sage für die gegen­wär­tige Recht­slage zu beacht­en. Die Stre­itkräfte dür­fen bei Anforderung und Bil­li­gung der Amt­shil­fe nur diejeni­gen Fähigkeit­en ein­brin­gen, über die auch die Polizei ver­fügt. Rechtssicher­heit für die Sol­dat­en zu schaf­fen ist die Grund­lage für jeden Ein­satz, aber dies ist auch unab­d­ing­bar, wenn die Sicher­heit unseres Lan­des und sein­er Bürg­er gewährleis­tet wer­den soll.

Dabei geht es um fol­gende Ergänzun­gen im GG-Artikel 35,Abs. 4 (neu): »Reichen zur Abwehr eines beson­ders schw­eren Unglücks­fall­es polizeiliche Mit­tel nicht aus, so kann die Bun­desregierung den Ein­satz der Stre­itkräfte mit mil­itärischen Mit­teln anord­nen. Soweit es dabei zur wirk­samen Bekämp­fung erforder­lich ist, kann die Bun­desregierung den Lan­desregierun­gen Weisun­gen erteilen. Die Anord­nung nach Satz 1 ist jed­erzeit auf Ver­lan­gen des Bun­desrates, im Übri­gen unverzüglich nach Besei­t­i­gung der Gefahr aufzuheben.« Diese Ergänzung des Grundge­set­zes würde eine klare Recht­spo­si­tion schaf­fen und einen Teil der Lücke schließen, die zurzeit dazu führt, dass die Marine über die Mit­tel ver­fügt, aber keine Kom­pe­tenz hat und die anderen über die Kom­pe­tenz ver­fü­gen, aber keine aus­re­ichen­den Mit­tel haben.

Darüber hin­aus wäre auch eine Ergänzung des GG-Artikels 87a,Abs. 5 notwendig, um Klarheit zu schaf­fen: »Außer­halb des Hoheits­ge­bi­ets der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land dür­fen Stre­itkräfte nach den Regeln des Völk­er­rechts, auch zur Unter­stützung der zuständi­gen Bun­des­be­hör­den, einge­set­zt wer­den. Ein­sätze bedür­fen der Zus­tim­mung des Deutschen Bun­destages; das Nähere regelt ein Bun­des­ge­setz.« Dieses Bun­des­ge­setz wäre das schon lange notwendi­ge Seesicher­heits­ge­setz.

Notwendig und über­fäl­lig:
Zusam­men­führung von Lebenswirk­lichkeit und Ver­fas­sungswirk­lichkeit

Liest man die vorgeschla­ge­nen Ergänzun­gen und bedenkt man die Forderung nach einem Seesicher­heits­ge­setz, dann fällt es schw­er, dahin­ter einen Anschlag auf die grund­sät­zliche und auch weit­er­hin richtige Tren­nung von polizeilich­er und mil­itärisch­er Zuständigkeit zu ver­muten. Es han­delt sich ganz im Gegen­teil um die notwendi­ge und über­fäl­lige Zusam­men­führung von Lebenswirk­lichkeit und Ver­fas­sungswirk­lichkeit. Dies dient der Sache, der Sicher­heit unseres Lan­des und sein­er Bürg­er.

Eine eben­so wichtige und über­fäl­lige Entschei­dung bet­rifft die Regelung der unter­schiedlichen und zum Teil konkur­ri­eren­den Zuständigkeit­en der Bun­des- und Län­der­be­hör­den inner­halb der Hoheits­gewäss­er und in den Hafen­z­u­fahrten und Häfen.

Der Auf­bau eines »Mar­iti­men Sicher­heit­szen­trums« in Cux­haven mit der Über­gangslö­sung des »Gemein­samen Lagezen­trums« und die entsprechen­den Ver­wal­tungsvere­in­barun­gen ermöglichen erste Schritte zur Zusam­me­nar­beit. Dort fehlt es aber bis heute an ein­er klaren, durch­set­zungs­fähi­gen und ein­fachen Führungs- und Entschei­dungsstruk­tur, die auch unter Hand­lungs­druck arbeit­en kann und schon vorher in der Lage gelebt hat.

Es fehlt eine Küstenwache, wie sie einige unser­er Nach­barn schon haben und andere eben­falls auf­bauen. Hier wäre dann auch auf das Polizeiauf­gabenge­setz einzuge­hen, dass eben­falls ergänzt wer­den müsste. Dazu ist aber eine geson­derte Betra­ch­tung notwendig (ver­gle­iche den infor­ma­tiv­en Artikel von Pro­fes­sor Dr. Uwe Jenisch, Walther-Schück­ing-Insi­tut für Inter­na­tionales Recht, Kiel und Deutsches Marine Insti­tut, Bonn in Hansa Nr. 6 vom Juni 2009, Seite 66ff.). Das kann und soll hier nicht geschehen, auch wenn nicht verkan­nt wird, dass es zu einem Ressortüber­greifend­en Ansatz der Sicher­heit­sar­chitek­tur drin­gend notwendig wäre.

Team GlobDef

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Seit 2001 ist GlobalDefence.net im Internet unterwegs, um mit eigenen Analysen, interessanten Kooperationen und umfassenden Informationen für einen spannenden Überblick der Weltlage zu sorgen. GlobalDefenc.net war dabei die erste deutschsprachige Internetseite, die mit dem Schwerpunkt Sicherheitspolitik außerhalb von Hochschulen oder Instituten aufgetreten ist.

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